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研究领域：城市生命线、地下管网、老旧管网改造、智慧管网、安全防控

资金支撑：7550亿中央预算内投资 + 8000亿超长期特别国债

摘要

城市地下管网是保障城市运行、守护民生安全的“生命线工程”，是国家基础设施安全体系的核心组成部分。在7550亿中央预算内投资与8000亿超长期特别国债双资联动的重大政策背景下，地下管网更新改造已被列为民生安全底线工程、城市品质提升工程、防灾减灾关键工程。本报告立足国家城市基础设施生命线安全工程总体部署，系统阐释地下管网更新改造的政策导向、安全底线目标、重点改造领域、实施路径与智慧化升级方向，聚焦供排水、燃气、供热、综合管廊、内涝治理五大核心板块，构建“隐患排查—系统改造—智慧监测—长效运维”全链条实施体系，结合特别国债资金使用规则提出可落地、可考核、可复制的实践方案，为地方政府、住建部门、城投平台、施工企业与运维单位提供前瞻性指导与实操支撑，全面筑牢城市地下安全底线。

关键词：地下管网；城市生命线；特别国债；老旧管网改造；智慧管网；安全底线；内涝治理

一、研究背景与战略意义

（一）现实背景：地下管网已成为城市安全最薄弱环节

我国大量城市地下管网建设年代久远、标准偏低、老化破损严重，部分管网超期服役超过30年，漏损、爆管、泄漏、内涝、塌陷等安全事故频发，直接威胁人民群众生命财产安全。同时，管网底数不清、位置不明、运维缺失、数据孤岛等问题普遍存在，传统“头痛医头、脚痛医脚”的修补模式已无法适应现代化城市治理需求。

（二）政策背景：国家将地下管网提升至民生安全底线高度

国家先后出台《城市基础设施生命线安全工程实施意见》《关于加强城市地下管网建设改造的通知》《“十五五”城市基础设施规划》等顶层文件，明确将地下管网更新改造、城市内涝治理、燃气安全整治作为国家重大民生工程。

2026年，8000亿超长期特别国债将城市地下管网、综合管廊、排水防涝、智慧监测系统列为核心投向，7550亿中央预算内投资同步配套支持公益性管网改造，形成“国债为主、中央补助、地方配套、市场参与”的资金保障格局。

（三）战略意义：地下管网改造的三大核心价值

1. 守牢安全底线：彻底消除老旧管网爆管、燃气泄漏、内涝积水、地面塌陷等重大安全隐患。
2. 提升城市韧性：增强极端天气应对能力，保障城市生命线连续稳定运行。
3. 改善民生品质：降低供水管网漏损率，提升供气供热可靠性，实现宜居、安全、绿色发展。

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二、双资联动支持地下管网的投向规则与资金边界

（一）7550亿中央预算内投资：公益性、补短板、保安全

重点支持：

• 老旧供排水、燃气、供热管网安全隐患整治
• 城市易涝点治理、雨水管网提标改造
• 公益性排水设施、泵站、溢流口改造
• 县城与乡镇管网延伸、城乡管网一体化
• 公共安全监测、应急处置设施

（二）8000亿超长期特别国债：规模化、资产化、智慧化

重点支持：

• 成片化、片区化地下管网综合更新改造
• 地下综合管廊新建与扩容
• 智慧管网平台、数字孪生系统建设
• 非开挖修复、绿色低碳管网技术应用
• 可确权、可运营、可盘活的管网资产项目

（三）资金使用原则

1. 优先消除重大安全隐患
2. 优先改造使用年限超30年的老旧管网
3. 优先建设智慧监测与应急体系
4. 严禁用于形象工程、景观工程、商业开发项目

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三、地下管网更新改造的安全底线目标（刚性指标）

（一）供水管网安全底线

• 老旧破损管网应改尽改，漏损率控制在10%以内
• 城市供水保证率≥98%
• 二次供水设施全面规范化改造
• 爆管事故发生率大幅下降，应急抢修时间缩短50%

（二）排水防涝安全底线

• 城市易涝点动态清零
• 中心城区排水标准达到30—50年一遇
• 雨污分流全覆盖，黑臭水体不反弹
• 极端降雨情况下城市不发生大面积积水

（三）燃气管网安全底线

• 超期、锈损、高危燃气管网全部清零
• 实现全天候监测、全流程预警、全区域管控
• 燃气泄漏、爆炸风险隐患闭环整改
• 老旧小区、老旧管网片区优先改造

（四）供热管网安全底线

• 老旧供热管网全面更新，杜绝跑冒滴漏
• 供热稳定性、安全性显著提升
• 智慧调控、节能降碳同步实施

（五）综合管廊与地下空间安全底线

• 新建区域同步规划、同步建设综合管廊
• 管线入廊率稳步提升，消除“马路拉链”
• 地下空间安全监测、防火、防汛体系全覆盖

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四、地下管网更新改造重点实施内容

（一）老旧管网全面排查与体检

1. 开展地下管网全面普查，建立一张图、一本账
2. 使用CCTV、声呐、雷达等技术开展病害检测
3. 建立隐患分级清单：红色（立即整改）、黄色（限期整改）、蓝色（持续监测）
4. 形成“一库一图一表一清单”标准化成果

（二）供排水管网更新改造

1. 更换水泥管、铸铁管等老旧管材
2. 推进雨污分流改造、合流制溢流治理
3. 建设雨水调蓄池、行泄通道、深层排水隧道
4. 实施管网非开挖修复，减少路面开挖

（三）燃气与供热管网安全升级

1. 更换金属软管、智能阀门、防腐设施
2. 推进老旧小区立管改造、庭院管网更新
3. 加装压力、流量、泄漏监测装置
4. 构建燃气安全网格化管理体系

（四）地下综合管廊建设

1. 新区全面规划建设综合管廊
2. 老城区推行小型管廊、缆线管廊
3. 水、电、气、热、通信统一入廊、统一运维
4. 形成“地下一张网”空间格局

（五）智慧管网与数字孪生建设

1. 建设城市生命线安全监测平台
2. 布设压力、流量、液位、燃气、水质智能感知设备
3. 构建数字孪生地下管网，实现可视化调度
4. 建立监测—预警—处置—复盘闭环机制

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五、地下管网更新改造实施路径与操作模式

（一）先体检、后改造，精准施策

1. 全面普查→风险评估→分类施策→分期实施
2. 先急后缓、先险后提、先老城区后新城区
3. 推行“一巷一策、一区一案”精准改造

（二）片区化、系统化、一体化推进

1. 以街道、片区、流域为单元打包实施
2. 供水、排水、燃气、热力、道路同步施工
3. 采用EPC、EPC+O、建管养一体化模式

（三）绿色低碳与技术创新应用

1. 推广非开挖修复、内衬修复、翻转修复
2. 使用高强度、长寿命、绿色环保管材
3. 推行装配式施工、智能化施工、少扰民施工

（四）智慧化赋能全生命周期管理

1. 建设地下管网数字底座
2. 实现管网资产、运维、应急、数据一体化
3. 接入城市大脑，提升城市治理现代化水平

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六、当前地下管网改造面临的突出问题

1. 底数不清、档案缺失：部分老旧城区无完整管网资料
2. 碎片化改造、重复开挖：缺乏统筹，“马路拉链”现象突出
3. 资金压力大、回报周期长：地方财力不足，市场化参与度低
4. 重建轻管、运维薄弱：改造后缺乏长效运维机制
5. 智慧化水平低：监测不全、数据不通、预警不及时
6. 跨部门协同不足：水、气、热、电、通信多头管理

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七、前瞻性建议与实践指导

（一）建立全域统筹机制，实现“一张图”管理

1. 建立市级地下管网统筹专班，统一规划、统一建设、统一运维
2. 整合供水、排水、燃气、热力、电力、通信全要素数据
3. 形成全市统一的地下管网数字一张图

（二）用好特别国债资金，提升使用效能

1. 优先申报片区化改造+智慧平台组合项目
2. 推动“国债+专项债+政策性金融”组合融资
3. 严格资金绩效管理，确保专款专用、高效安全

（三）推广非开挖技术，降低社会影响

1. 老城区、核心区优先使用非开挖修复技术
2. 减少道路开挖、交通拥堵、扬尘污染
3. 降低综合改造成本，缩短施工周期

（四）构建智慧监测体系，守住安全底线

1. 对高风险管网实现监测全覆盖
2. 建立24小时自动预警、快速响应机制
3. 推动数字孪生管网建设，实现“地下问题地上看”

（五）建立长效运维机制，保障长期安全

1. 推动管网资产确权入账、专业化运维
2. 建立合理价格机制，保障运维经费
3. 推行市场化、专业化、智慧化运维模式

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八、结论

城市地下管网是城市不可替代的“生命线”与“安全线”，在7550亿中央预算内投资与8000亿超长期特别国债强力支撑下，地下管网更新改造已进入系统化、规模化、智慧化建设新阶段。各地必须坚持安全底线优先、民生需求优先、隐患治理优先，以全面体检为基础、以系统改造为核心、以智慧升级为支撑、以长效运维为保障，真正把地下管网建成安全工程、民生工程、放心工程，为提升城市韧性、保障人民安居乐业、推动城市高质量发展筑牢坚实地下支撑。